Kesulitan mengkonstruksi dan mendefinisikan terorisme ini tidak hanya dialami Indonesia. Hampir semua negara mengalaminya. Terorisme adalah suatu kejahatan yang amat serius. Semua orang sepakat akan hal ini. Terorisme wajib diperangi dan diberantas. Semua orang juga sepakat. Terorisme membunuh orang tak bersalah dan menciptakan teror dan ketakutan. Tak ada yang menolak pernyataan ini. Namun ketika ditanyakan, apa itu terorisme? Para sarjana dan setiap negara bisa berpendapat berbeda-beda.
Terorisme adalah suatu terminologi yang subyektif dan penuh pertentangan. Tak ada definisi universal tentang terorisme. Schmid dan Jongman (1988) menemukan 109 definisi terorisme dan sekitar 22 elemen dari terorisme pada definisi-definisi tersebut. Walter Laqueur (1999) menyebutkan ada 100 definisi terorisme di mana dari serangkaian definisi tersebut hanya dua elemen yang sama yaitu: terorisme melibatkan kekerasan dan menciptakan teror.
Sementara itu Kumar & Mandal (2012) menyebutkan bahwa hanya ada empat elemen yang sama dari definisi-definisi terorisme, antara lain: (1) terorisme adalah suatu tindak kekerasan; (2) dilakukan dengan sengaja; (3) target utamanya adalah warga sipil tak bersenjata; dan (4) motif utamanya adalah menciptakan ketakutan.
Perbedaan definisi tentang terorisme ini adalah juga tak lepas dari perbedaan persepsi pembuat hukum, penentu kebijakan dan penegak hukum terhadap terorisme. Karena, walaupun definisi terorisme terserak dalam begitu banyak perundang-undangan di level nasional (misalnya pada Perppu No. 1 tahun 2002) maupun internasional, tetap saja definisi dan elemen-elemennya lahir dari konstruksi sosial (socially constructed) para pembuat hukum.
Krista McQueeney (2014) menyebutkan bahwa terorisme dikonstruksi melalui interprestasi suatu peristiwa, melalui suatu klaim dengan penggunaan bahasa dan simbol-simbol tertentu serta melalui kerja-kerja dari para pembuat klaim yang bertujuan menarik perhatian dan membentuk opini publik. Bahasa-bahasa dan simbol-simbol tersebut kemudian disirkulasikan dan direproduksi dan akhirnya menjadi bagian dari budaya.
